當(dāng)前，大氣污染治理面臨新的形勢和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)空氣質(zhì)量改善的難度較以往明顯上升。那么，被外界稱為“大氣十條3.0”的《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動計劃》，在治理思路上有什么變化？距離目標(biāo)實現(xiàn)還有不到兩年的時間，面臨的困難會有哪些？還需補(bǔ)齊哪些短板？
帶著這些外界普遍關(guān)注的問題，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》專訪了國內(nèi)環(huán)境科學(xué)研究院研究員、原副院長，我國大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任柴發(fā)合。他作為大氣污染防治領(lǐng)域的科技工作者，經(jīng)歷了新時代十年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的所有重要節(jié)點。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)：請您介紹一下《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動計劃》（以下簡稱“大氣十條3.0”）出臺的背景？
柴發(fā)合：從《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條1.0”）制定前灰霾天氣頻發(fā)，到《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》（以下簡稱“大氣十條2.0”）制定前空氣質(zhì)量明顯改善但重污染過程仍然多發(fā)，再到2020年基本上實現(xiàn)藍(lán)天常駐，不到8年的時間，我國空氣質(zhì)量取得顯著改善。
數(shù)據(jù)顯示，2013～2022年，我國在GDP翻了一番的情況下，細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度下降了57%，重污染天數(shù)減少了93%，成為全球空氣質(zhì)量改善速度較快的我國。
雖然我國空氣質(zhì)量不斷改善，人民群眾藍(lán)天獲得感、幸福感顯著提升，但我國大氣環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，大氣環(huán)境問題的長期性、復(fù)雜性、艱巨性仍然存在，空氣質(zhì)量與保護(hù)人民身體健康的要求、與美麗國內(nèi)建設(shè)目標(biāo)仍有較大差距。
從世界上來看，我國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB 3095—2012）規(guī)定的污染物濃度限值比發(fā)達(dá)我國要寬松一些。特別是PM2.5平均濃度限值，是世界衛(wèi)生組織新空氣質(zhì)量指導(dǎo)值的5.8倍。從污染現(xiàn)狀來看，2022年，我國仍有25%的地級及以上城市PM2.5平均濃度超過我國二級標(biāo)準(zhǔn)，全國PM2.5重污染天人為因素導(dǎo)致占的總天數(shù)90%以上。PM2.5仍是影響我國空氣質(zhì)量和公眾健康的主要污染物。
基于這樣的一個背景，為了持續(xù)深入打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，切實保障人民群眾身體健康，以空氣質(zhì)量持續(xù)改善推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，國務(wù)院出臺了“大氣十條3.0”。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)：在您看來，與“大氣十條1.0”和“大氣十條2.0”相比，“大氣十條3.0”在面臨形勢、治理思路上有什么不同？在治理重點和措施上有什么改變？
柴發(fā)合：與“大氣十條1.0”和“大氣十條2.0”突出“防治”相比，“大氣十條3.0”重在“提升”。面對“十四五”以來大氣污染治理面臨新特點和新挑戰(zhàn)，實現(xiàn)空氣質(zhì)量改善的難度較以往明顯上升，要促使更多的城市實現(xiàn)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，已經(jīng)達(dá)標(biāo)的城市要持續(xù)改善，就必須要準(zhǔn)確治污。
——突出問題準(zhǔn)確。“大氣十條3.0”明確以降低PM2.5濃度為主線，以減少重污染天氣為重點，大力推動氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）減排，明確了“十四五”大氣污染防治的主攻方向。
——突出時間準(zhǔn)確。一方面，秋冬季北方地區(qū)大氣環(huán)境容量下降，如京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣環(huán)境容量比春夏季平均小30%左右；另一方面，秋冬季采暖導(dǎo)致污染物排放強(qiáng)度顯著高于夏季，PM2.5濃度處于高位。特別是出現(xiàn)逆溫、近地面小風(fēng)、高濕等極端不利氣象條件時，區(qū)域環(huán)境容量進(jìn)一步減少50%～70%，重污染天氣多發(fā)頻發(fā)?！按髿馐畻l3.0”提出持續(xù)推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖，完善重污染天氣應(yīng)對機(jī)制，季節(jié)性減排疊加預(yù)警應(yīng)急，以減少重污染天氣發(fā)生。
——突出區(qū)位準(zhǔn)確。錨定京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原三個重點區(qū)域，將PM2.5濃度較高的山東南部、河南中南部等地區(qū)納入京津冀及周邊地區(qū)，將浙江南部、安徽南部空氣質(zhì)量較好且對區(qū)域PM2.5污染影響較小的地區(qū)調(diào)出長三角，將汾河谷地和陜西關(guān)中地區(qū)作為汾渭平原主要范圍，有利于更準(zhǔn)確、高效地開展區(qū)域空氣質(zhì)量聯(lián)防聯(lián)控，同時減少對經(jīng)濟(jì)社會的影響。
——突出對象準(zhǔn)確。大氣污染源排放清單測算結(jié)果顯示，從主要污染物排放的行業(yè)（領(lǐng)域）貢獻(xiàn)來看，火力發(fā)電、鋼鐵、焦化、水泥、機(jī)動車、非道路移動機(jī)械等重點行業(yè)（領(lǐng)域）對氮氧化物排放的貢獻(xiàn)在80%以上，工業(yè)涂裝、石化化工、建筑涂料、機(jī)動車、油品儲運(yùn)銷等對人為源VOCs排放的貢獻(xiàn)超過70%。因此，“大氣十條3.0”瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，強(qiáng)化污染源深度治理。
——突出措施準(zhǔn)確?！按髿馐畻l3.0”在結(jié)構(gòu)調(diào)整方面提出促進(jìn)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品綠色升級、加速能源清潔低碳高效發(fā)展、大力發(fā)展綠色運(yùn)輸體系等14項措施；在污染源綜合治理方面提出強(qiáng)化面源污染治理和精細(xì)化管理水平，強(qiáng)化多污染物減排7項措施；重點區(qū)域措施力度更大，特別是京津冀及周邊地區(qū)繼續(xù)實施“以鋼定焦”、煤炭消費(fèi)量較2020年下降10%、大型規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場大氣氨排放總量較2020年下降5%等，為各地采取行動提出了明確路徑。
“大氣十條3.0”提出的許多措施，既是持續(xù)改善空氣質(zhì)量的必要措施，也是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必要措施，很好地體現(xiàn)了減污與降碳之間的協(xié)同性。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)：“大氣十條3.0”提出了到2025年的目標(biāo)，距離目標(biāo)實現(xiàn)不到兩年，完成這個目標(biāo)可能會面臨哪些困難？
柴發(fā)合：現(xiàn)在空氣質(zhì)量持續(xù)改善面臨的主要問題，就像大家比喻的那樣，“病來如山倒，病去如抽絲”。目前，空氣質(zhì)量再進(jìn)一步改善的難度也在加大，再加上我們正處于推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型的過程中，完成“大氣十條3.0”的目標(biāo)任務(wù)還會面臨一些難點。
一個是在轉(zhuǎn)型過程中，原來高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)體量還是比較大，導(dǎo)致污染物排放量過大，特別是顆粒物、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物等污染物排放量處于一個高位。但這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需要一個過程，除了進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有沒有更好的綠色低碳生產(chǎn)技術(shù)涌現(xiàn)出來，有沒有更高的污染防控技術(shù)涌現(xiàn)出來，這對我們來說都是挑戰(zhàn)。只有把污染物減排的量減下來，空氣質(zhì)量才能真正持續(xù)改善。到了“大氣十條3.0”這一階段，沒有任何捷徑可以走。
另一個是煤炭的問題，也就是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的問題。我們我國的能源綠色轉(zhuǎn)型在全世界是走得較快的，但真正要解決問題還要一段時間，要從我國能源安全、綠色轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)等多個因素進(jìn)行綜合平衡和考慮。在這個過程中，一是要進(jìn)一步調(diào)整煤炭的使用方式。對于散煤治理，有些地方?jīng)]有做到位，有時候會出現(xiàn)散煤復(fù)燒的情況；做到位的地方，還要思考如何鞏固治理成效。二是燃煤鍋爐的治理。2013～2022年十年間，燃煤鍋爐從52萬臺下降到現(xiàn)在不足10萬臺，小鍋爐基本上都沒有了，那么剩下的這些鍋爐如何進(jìn)行污染防治，如何朝著超低排放的水平去提升，這些都是要解決的問題。
此外，我還想強(qiáng)調(diào)的是，如何進(jìn)一步加強(qiáng)對涉氣企業(yè)的管控？當(dāng)前，有的地方仍存在偷排漏排、數(shù)據(jù)造假、不按證排污的現(xiàn)象。對于這類情況，我覺得要對這些涉氣企業(yè)加強(qiáng)培訓(xùn)與教育，還要進(jìn)一步強(qiáng)化多種執(zhí)法手段的綜合運(yùn)用，要讓涉氣企業(yè)不敢超標(biāo)排放，不敢數(shù)據(jù)造假。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)：在您看來，當(dāng)前的執(zhí)法監(jiān)管能力、環(huán)境監(jiān)測能力、科學(xué)技術(shù)能力是否足以支撐？
柴發(fā)合：從環(huán)境治理能力來看，這十年來，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作取得長足發(fā)展，實現(xiàn)了監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)“全覆蓋”，為污染物來源的準(zhǔn)確識別與控制提供了一個很好的基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力，特別是非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管的能力水平得到提升，現(xiàn)場執(zhí)法與非現(xiàn)場執(zhí)法的有機(jī)結(jié)合，可以及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，進(jìn)一步提高執(zhí)法效率?！笆濉币詠?，我國設(shè)立大氣重污染成因與治理攻關(guān)、我國重點研發(fā)計劃“大氣污染成因與控制技術(shù)研究”等專項研究，這些重要的科技突破和研究成果均為“大氣十條3.0”出臺和措施制定打下堅實基礎(chǔ)。
這次“大氣十條3.0”對加強(qiáng)能力建設(shè)進(jìn)行了系統(tǒng)部署，特別是明確提出要健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。在我看來，這一點是非常重要的。
比如，“大氣十條3.0”提出，研究啟動修訂大氣污染防治法。我們要思考，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，大氣污染防治法的修訂要如何適應(yīng)空氣質(zhì)量不斷改善的需求和生態(tài)文明建設(shè)、美麗國內(nèi)建設(shè)的需求。我們還要思考，“大氣十條3.0”實施完成后能否總結(jié)出好的經(jīng)驗，又該如何把這些好經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成法律條文，為生態(tài)文明建設(shè)、美麗國內(nèi)建設(shè)起到保障作用。
又如，“大氣十條3.0”提出，啟動環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)技術(shù)規(guī)范修訂研究工作?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)美麗國內(nèi)建設(shè)的意見》明確提出，到2027年，各地級及以上城市力爭達(dá)標(biāo)；到2035年，全國PM2.5濃度下降到25微克/立方米以下。要實現(xiàn)“25微克/立方米”目標(biāo)，意味著我們的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也要逐步向世界先進(jìn)水平靠攏。所以，從這個層面來看，“大氣十條3.0”表達(dá)了兩層含義：一是要在現(xiàn)有環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上力爭早日達(dá)標(biāo)，二是要通過制定新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來推動空氣質(zhì)量持續(xù)改善。所以，空氣質(zhì)量持續(xù)改善不僅僅是“十四五”的事兒，是貫穿整個美麗國內(nèi)建設(shè)的，未來是一個持續(xù)過程，這是大趨勢。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)：“大氣十條3.0”中的一個很大的變化，就是對重點區(qū)域有所調(diào)整。為什么要作出這樣的調(diào)整？
柴發(fā)合：“大氣十條3.0”在維持原重點區(qū)域的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年工作實際，綜合考慮區(qū)域污染傳輸貢獻(xiàn)、空氣質(zhì)量狀況、行政管理需求等因素，對個別城市進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。
一是將PM2.5濃度較高的山東南部、河南中南部等城市納入京津冀及周邊地區(qū)，消除了京津冀及周邊地區(qū)和長三角地區(qū)之間的“空白地帶”，從而更有利于開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。二是調(diào)整了京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原的部分城市，比如把山西的4個城市調(diào)整到汾渭平原，使得一個省份只在一個重點區(qū)域內(nèi)，行政管理更加系統(tǒng)，也降低了行政成本
環(huán)境經(jīng)濟(jì)：當(dāng)前，有輿論認(rèn)為，“大氣十條3.0”將山東南部、河南中南部等城市納入京津冀及周邊地區(qū)，是因為大氣污染南移了。您怎么回應(yīng)這種觀點？
柴發(fā)合：這種觀點是不正確的。京津冀及周邊地區(qū)的大氣治理在當(dāng)前仍然是重中之重。之所以出現(xiàn)這種觀點，恰恰說明之前京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市大氣治理成效顯著。我們曾統(tǒng)計過，納入京津冀及周邊地區(qū)的“2+26”城市，其PM2.5平均濃度下降的幅度比沒有加入的要大得多。這就顯得山東南部、河南中南部等城市的PM2.5平均濃度與京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市PM2.5平均濃度是差不多的，甚至有時候還高于后者。這次“大氣十條3.0”把山東南部、河南中南部等城市納入京津冀及周邊地區(qū)，不是說大氣污染南移了，而是在新的目標(biāo)要求下這些城市現(xiàn)在已經(jīng)成了大氣治理的重點城市。
還有一點值得注意，2023年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于調(diào)整生態(tài)環(huán)境部職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的通知》，明確不再保留京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司不再加掛京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局牌子。當(dāng)時這個文件發(fā)布后，就有輿論認(rèn)為聯(lián)防聯(lián)控不重要了，其實這是錯誤解讀。這次“大氣十條3.0”明確提出，我國統(tǒng)籌推進(jìn)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。原來是由生態(tài)環(huán)境部協(xié)調(diào)，現(xiàn)在變成由我國統(tǒng)籌，實際上現(xiàn)在的聯(lián)防聯(lián)控比之前是強(qiáng)化了。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)：之前有專家指出，在大氣污染防治過程中，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)和市場領(lǐng)域存在簡易低效設(shè)施大行其道、部分治理設(shè)施質(zhì)量低劣、全過程治理技術(shù)亟須攻關(guān)等問題。您覺得，我們還要補(bǔ)哪些短板？
柴發(fā)合：確實有這些問題。我們我國的污染治理基本上是市場化的。從目前的污染治理技術(shù)、設(shè)備研發(fā)以及成果運(yùn)用的情況來看，我認(rèn)為與大氣污染治理的進(jìn)程是能夠初步匹配的，但從技術(shù)角度出發(fā)，有兩點可能需要更進(jìn)一步提升。
先進(jìn)點是技術(shù)研發(fā)本身。我們現(xiàn)在很多技術(shù)是從國外引進(jìn)來吸收轉(zhuǎn)化的，引進(jìn)來以后甚至比國外都用得好，但是基本上沒有顛覆性的技術(shù)。污染防治水平要想再進(jìn)一步提高，需要先進(jìn)的技術(shù)和裝備。建議在我國層面上組織一些大的研發(fā)計劃，圍繞大氣污染治理的重點難點痛點進(jìn)行集中攻關(guān)。
第二點是建立我國污染治理技術(shù)評估認(rèn)證體系。我們到企業(yè)調(diào)研，企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴我們，他們想治理，但是面對五花八門的技術(shù)和設(shè)備，他們不知道也不會選，較后誰報價低就選誰。有些企業(yè)確實上了治污設(shè)施，但是沒用多長時間又拆了。所以，建立一個具有權(quán)威性的污染治理技術(shù)評估認(rèn)證體系和清單機(jī)制非常重要，并且清單應(yīng)該動態(tài)更新，把不好的技術(shù)剔除掉，把更好的技術(shù)放進(jìn)來。這是未來實現(xiàn)更精細(xì)化管理，也是進(jìn)一步協(xié)同減排大氣污染物的一個重要途徑。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)：我們知道您長期從事大氣環(huán)境科學(xué)研究工作，那么圍繞空氣質(zhì)量持續(xù)改善，您認(rèn)為在科學(xué)研究方面還需要開展哪些工作？
柴發(fā)合：“大氣十條3.0”明確要求加強(qiáng)決策科技支撐，特別指出研究低濃度、大風(fēng)量、中小型VOCs排放污染治理技術(shù)，提升VOCs關(guān)鍵功能性吸附催化材料的效果和穩(wěn)定性。研究分類型工業(yè)爐窯清潔能源替代和末端治理路徑，研發(fā)多污染物系統(tǒng)治理、低溫脫硝、氨逃逸準(zhǔn)確調(diào)控等技術(shù)和裝備。推進(jìn)致臭物質(zhì)識別、惡臭污染評估和溯源技術(shù)方法研究。開展沙塵天氣過程發(fā)生發(fā)展機(jī)理研究。
強(qiáng)化科技支撐對不斷深化我國大氣環(huán)境的科學(xué)認(rèn)知、提升大氣污染防治水平和空氣質(zhì)量監(jiān)管能力十分重要。大氣環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域經(jīng)過多年的研究，構(gòu)建了多層次、多維度、多要素環(huán)境感知體系，弄清了我國大氣重污染的主要來源和成因，攻克了一批深度控制技術(shù)，支撐建立了我國高效大氣環(huán)境監(jiān)管體系。但研究計劃部署的長期性、系統(tǒng)性、針對性還不強(qiáng)，一些關(guān)鍵科學(xué)問題與技術(shù)難點仍有待突破，科研對大氣污染防治實踐的引領(lǐng)性和指導(dǎo)性還不夠，科技管理與評估體系還不健全，研究成果轉(zhuǎn)化率還不高，有些成果變?yōu)橐欢盐母?，有些成果被束之高閣，有些成果沒有形成污染防治的措施和大氣環(huán)境管理的能力。
新時期空氣質(zhì)量持續(xù)改善需要高水平的科技支撐。建議設(shè)立我國中長期空氣質(zhì)量改善科技重點專項，系統(tǒng)梳理我國大氣污染防治的重大我國需求和科技關(guān)鍵問題，攻克我國大氣污染防治所面臨的重大科技難點，為空氣質(zhì)量持續(xù)改善持續(xù)提供強(qiáng)大的科技動力。這是一項巨大的系統(tǒng)工程，應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展與減排、空氣質(zhì)量改善與氣候變化應(yīng)對、人群健康保護(hù)與生態(tài)資源保護(hù)、長期規(guī)劃和短期措施的持續(xù)性和有效性，確定科技發(fā)展戰(zhàn)略，繪制科技研發(fā)藍(lán)圖，組織優(yōu)勢研究隊伍，采用大氣攻關(guān)創(chuàng)建的“舉國模式”，穩(wěn)定支持，持續(xù)研發(fā)，形成大平臺，不斷攻克關(guān)鍵技術(shù)，繼續(xù)助力準(zhǔn)確、科學(xué)、依法治污，推動空氣質(zhì)量持續(xù)改善。
